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Bilanz: Ein Jahr Untersuchungsausschuss Schottdorf

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Vorwürfe gegen bayerische Behörden erhärtet
Vor gut einem Jahr haben Grüne und Freie Wähler den Untersuchungsausschuss „Labor“ durchgesetzt. Unser Ziel war und ist, nicht nur die dubiosen Vorgänge bei der Staatsanwaltschaft, sondern auch den gesundheitspolitischen Rahmen unter die Lupe zu nehmen. Dabei wurde schon in den ersten Befragungen deutlich, dass die Ausschussmehrheit aus CSU und SPD kein Interesse an der Aufklärung des gesundheitspolitischen Skandals hat. Aber auch bei der Untersuchung des Justizskandals lief der Ausschuss mehrheitlich Gefahr, sich in Belanglosem zu verlieren bzw. den Wald vor lauter Bäumen nicht zu sehen.
Anfangs gab es immer wieder Ansätze, die Befragungen zu behindern. Einerseits versuchten CSU und SPD z.B. die Zulässigkeit von Fragen zu bestreiten, andererseits haben sie Zeugen unfair behandelt. Insbesondere den ersten Zeugen aus der SoKo, Stefan Sattler haben CSU und SPD versucht einzuschüchtern und sogar mit falschen Behauptungen unter Druck zu setzen.
Der CSUler und Ex-Staatsanwalt Reichhardt hat sich besonders übel hervorgetan. Jüngst hat ihn die Staatsanwaltschaft damit davonkommen lassen, denn er war, scheint’s, nicht fähig, einen Durchsuchungsbeschluss zu lesen. Dummheit schützt da offenbar vor Strafe. Es war ja bereits vorher höchst unwahrscheinlich, dass er als Ex-Kollege der Augsburger Staatsanwälte über deren Handeln unvoreingenommen urteilen kann. Wenn er noch einen Rest Selbstachtung hat, sollte er schleunigst seinen Hut nehmen.

Sackgasse SoKo-interne Streitereien
Nach diesem für CSU und SPD blamablen Exzess hat die CSU die Strategie offenbar geändert: Statt die Befragungen durch beständige Nadelstiche zu zermürben, setzen sie jetzt – wiederum in Einklang mit der SPD – auf Ermüdungstaktik nach dem Motto „Je langweiliger und abseitiger die Fragen, desto zielführender“. Sie haben sich vor allem mit für den Untersuchungsauftrag Nebensächlichem wie Streitereien innerhalb der SoKo oder, besonders skurril, der sogenannten Maulwurfsuche beschäftigt.
Dabei waren sowohl die eifrige „Maulwurf“-Suche wie das Wühlen nach Zerwürfnissen ohne jeden Belang für unseren Untersuchungsauftrag. Denn beides spielte letztlich keine Rolle für die Ermittlungsergebnisse. Die gründliche Arbeit der „SoKo Labor“ wurde durchwegs gelobt, sowohl BLKA intern als auch von der Staatsanwaltschaft. Umso frustrierender war der Ausgang der Verfahren für alle Ermittlerinnen und Ermittler. Ihre ausermittelten Fälle wurden von der Staatsanwaltschaft Augsburg „auf Halde“ gelegt und lösten sich später in Luft auf. Dabei hatten sich diese hunderte von Ärztinnen und Ärzte genauso strafbar gemacht wie der „Pilotarzt“, der zu mehr als drei Jahren Haft verurteilt wurde.
Sattler und Mahler, die den Skandal hartnäckig an die Öffentlichkeit gebracht haben und dafür bis heute gemaßregelt und diskreditiert werden, wurden in den Befragungen und den Akten als fachlich kompetente und buchstäblich ausgezeichnete Ermittler bezeichnet – selbst von solchen Vorgesetzten, die ihre Unfähigkeit, den Skandal „ad acta zu legen“, missbilligten. Deshalb ist der schäbige Versuch von CSU und SPD, diese vermeintlichen Kronzeugen zu diskreditieren, zum Glück gescheitert. Ein ausgemachter Justizskandal wie dieser wird nicht kleiner, wenn man kritische Beamte schlecht zu machen sucht und ihre Einwände kleinredet. Denn das Ergebnis der staatsanwaltschaftlichen Bemühungen bleibt in jedem Fall gleich erbärmlich. Umgekehrt taugten die beiden Polizisten ohnehin nicht zu „Kronzeugen“, weil sie zu weit weg vom politischen Entscheidungszentrum waren.

Politischer Einfluss? Suche an der falschen Stelle
Sich mit Nebensächlichem abzugeben, fiel manchem vielleicht auch deshalb so leicht, weil sich bei der Einvernahme der SoKo- bzw. LKA-Beamten relativ schnell herausgestellt hat: Die wichtigste Frage des Untersuchungsausschusses, die Frage nach den Gründen für diese skandalösen Entscheidungen und eventueller politischer Einflussnahme, lässt sich auf dieser Ebene überhaupt nicht klären. Wer hier sucht, sucht am falschen Ort.
Je mehr Zeugen wir befragten, desto deutlicher wurde: Alle Leitentscheidungen wurden auf Ebene der Generalstaatsanwaltschaft bzw. dann der Augsburger Staatsanwaltschaft getroffen, unter noch zu klärender Rücksprache mit dem Justizministerium. Selbst über die Anzeigen gegen SoKo-Beamte bzw. den Journalisten Denk durch die Anwälte Schottdorfs, durch Gauweiler und Konsorten, entschied ausschließlich die Staatsanwaltschaft, offenbar immer in Rücksprache mit der Generalstaatsanwaltschaft.
Der frühere Abteilungsleiter Geißdörfer nannte es „ungewöhnlich“, dass der sachleitende Staatsanwalt ständig bei der Generalstaatsanwaltschaft „auflaufen“ und um Erlaubnis für weitere Ermittlungsschritte fragen musste. Der Schwerpunkt der Ermittlungen und die Entscheidungshoheit seien wohl nicht bei der eigentlich zuständigen Dienststelle gelegen. Die Generalstaatsanwaltschaft hat entschieden, die Staatsanwaltschaft München I ein „Pilotverfahren“ durchführen und trotzdem die Augsburger Staatsanwaltschaft sämtliche übrigen Ermittlungen einstellen bzw. verjähren zu lassen.
Dafür findet sich bis heute kein stichhaltiges juristisches Argument. Schon die Behauptung, es sei „strittig“ oder „rechtlich ungeklärt“, ob es sich bei den gesetzwidrigen Falschabrechnungen um Betrug handele, war höchst fragwürdig. Denn faktisch gab es daran keinerlei Zweifel. Im Gegenteil gab es bereits eine Vielzahl von entsprechenden Entscheidungen, aber kein einziges gegenläufiges Urteil. Es gab noch nicht mal einen Widerspruch betrügerischer Ärzte: Sämtliche bekannten Strafbefehle oder Urteile wurden von den erwischten Betrügern sang- und klanglos akzeptiert. Für die Leitentscheidungen kann es also nur sachfremde Gründe geben.

Gesundheitspolitischer Skandal
In den Befragungen sind die Umrisse eines Milliarden-schweren gesundheitspolitischen Skandals sichtbar geworden. Das Abrechnungsbetrugssystem im Zusammenhang mit Speziallaborleistungen wurde von der Selbstorganisation der Ärzte und der Gesundheitspolitik jahrzehntelang geduldet, weil niemand, auch nicht die privaten Krankenkassen, die Berufs- oder die Finanzaufsicht, in dieses Wespennest stechen wollte. Dabei werden Patientinnen und Patienten, Krankenversicherungen und Steuerzahler massiv geschädigt. So zahlen z.B. Privatversicherte im Schnitt bis zu fünfmal so viel für Laborleistungen wie gesetzlich Versicherte. Nach wie vor besteht ein Anreiz zu Mengenausweitungen, also zu unnötigen oder in der Folge gar gesundheitsschädlichen Untersuchungen. Unsere schriftlichen Anfragen haben ergeben, dass es weiterhin zu Abrechnungsbetrügereien kommt, und zwar auch bei Speziallaborleistungen. Offensichtlich fehlt es nach wie vor an einer abschreckenden Wirkung bzw. an geeigneten Prüfverfahren, die Falschabrechnungen zuverlässig zu Tage fördern. Bis heute wird tatenlos hingenommen, dass die Rechnung eines Arztes weder für Patientinnen und Patienten noch für die Beihilfestelle transparent ist.

Untätigkeit im Hause Söder
Die staatlichen Beihilfestellen und der Finanzminister interessieren sich bis heute nicht für diese Betrügereien. Dabei hat der ORH bereits 2008 das Abrechnungssystem der staatlichen Beihilfestellen gerügt und u.a. dringend empfohlen, eine spezielle Software zur Prüfung gebührenrechtlicher Regelwerke anzuschaffen. So könnten jährlich 20 bis 50 Millionen Euro eingespart werden. Das bayerische Finanzministerium teilte zwar grundsätzlich die Auffassung des ORH, passiert ist dennoch wenig bis gar nichts.
Das Landesamt für Finanzen ist, nach eigener Auskunft, immer noch nicht in der Lage, falsch gestellte Rechnungen zu erkennen. Die Beihilfesachbearbeitung wird erst seit Juli 2014 schrittweise digitalisiert. Lustigerweise rühmt sich das bayerische Landesamt für Finanzen als „einer der federführenden IT-Dienstleister innerhalb der staatlichen Verwaltung in Bayern“. Doch derzeit werden noch nicht einmal die eingehenden Schriftstücke digital aufbereitet. Erst danach könnte ja mit einer computergestützten Rechnungsprüfung begonnen werden.

LKA: Gute Arbeit, schlechter Stil
Das Bild, das die SoKo bzw. das LKA abgegeben haben, ist zwiespältig: Man hat zwar sehr gute Ermittlungsarbeit geleistet, aber andererseits sind wir auf Anzeichen einer miserablen Führungskultur gestoßen. Außerdem hätte man – trotz oder gerade wegen des Ausfalls der Staatsanwaltschaft – im Rahmen polizeilicher Präventionsmaßnahmen die Berufsaufsicht über die systematischen und andauernden Betrugsfälle informieren müssen.
Sicher ist: An der Polizei lag es nicht, dass ein ganzes Betrugssystem unter den Teppich gekehrt wurde und tausende Betrügerinnen und Betrüger straffrei davonkamen. Selbst die damaligen Dezernatsleiter Egger und Sachgebietsleiter Boxleiter wurden von der Einstellung der Verfahren durch die Staatsanwaltschaft Augsburg im Januar 2009 „gelinde gesagt überrascht“. Denn die Augsburger kannten damals die Akten noch gar nicht, auch die Anklageschrift im Pilotverfahren gegen Dr. A war nicht fertig. Umso perplexer waren die Beamten, als sie durch Umwege von den Einstellungen durch die Staatsanwaltschaft Augsburg erfuhren. Jahrelange fundierte und äußerst umfangreiche Ermittlungsarbeit löste sich mit einem Schlag in Luft auf. Zudem wurden, trotz verschiedener Voraussetzungen, auch andere Betrugsvarianten in einem Aufwasch mit eingestellt.
Aber trotz aller Beteuerungen des BLKA, eine moderne Führungskultur zu leben, drängt sich der gegenteilige Eindruck auf. Vizepräsidentin Petra Sandles sprach beispielsweise davon, dass Sattler vom Posten des SoKo- Leiters „befreit“ werden musste, um ihn zu entlasten, allerdings ohne dass vorher mit ihm darüber gesprochen wird. Es fallen Äußerungen wie: Manche Beamte seien Diamanten, die noch geschliffen werden müssen und das Schleifen tue eben manchmal weh. Vorwürfe werden schlampig geprüft, immer wieder rückt man nur mit Halbwahrheiten heraus.
Einzelne Chefs in der alten wie in der derzeitigen Führung haben durchaus gezeigt, wie moderne Personalpolitik aussieht: Sie haben auch bei schwierigen oder umstrittenen Entscheidungen frühzeitig das Gespräch mit den Betroffenen bzw. Beteiligten gesucht und konnten so Vertrauen aufbauen. Aber sie sind leider die Ausnahme geblieben.
Eine wenig demokratische, wenig kooperative und intransparente Führungskultur im BLKA trug maßgeblich dazu bei, die ohnehin kritischen Ermittler in ihren Erfahrungen zu bestärken, dass im Fall Schottdorf etwas nicht mit rechten Dingen zuging – und in dem falschen Eindruck, dass ihre Führung darin verwickelt war.

Offene Fragen
Die wichtigsten Fragen sind noch offen, weil sie auf Ebene abhängiger Ermittlungsbehörden auch nicht zu klären waren:
–    Warum haben die Justizbehörden so lange an ihrer überholten Rechtsauffassung festgehalten, es sei kein materieller Schaden entstanden und deshalb niemand betrogen worden?
–    Warum haben sie keine Vorkehrungen für den Fall eines erfolgreichen Ausgangs des „Pilotverfahrens“ getroffen und Tausende betrügerischer Ärzte ungeahndet davonkommen lassen?

–    Wie waren die Generalstaatsanwaltschaft und die Justizministerin jeweils in diese Entscheidungen eingebunden?
Nach der Sommerpause beginnen wir mit der Befragung der Staatsanwälte.

Erste Konsequenzen ziehen!
Ohne den Bericht des Untersuchungsausschusses an den Landtag vorwegzunehmen, lässt sich auflisten, was die Verantwortlichen in ihrer eigenen Zuständigkeit sofort umsetzen können:

1.    Söder muss die Defizite bei der Beihilfe korrigieren:
Der Finanzminister muss die staatlichen Beihilfestellen in die Lage versetzen, dass sie routinemäßig prüfen können, ob ein Arzt die Rechnung entsprechend seiner Qualifikation überhaupt stellen durfte. Die KVB prüft seit 1984, ob ein Arzt über die entsprechenden Zeugnisse oder Zertifikate über Weiterbildungsmaßnahmen verfügt, speichert dies in einem Arztregister und führt sogar eine Gegenprüfung durch. Nichts hindert die Beihilfestellen daran, mit entsprechender Software sofort ein eigenes Register anzulegen. In Sonderfällen, wie bei Fachärztinnen und -ärzten mit Zusatzqualifikationen für M-III-Spezialleistungen in ihrem Fachbereich, könnten sie dem Beispiel einer Beihilfestelle in Nordrhein-Westfalen folgen und nachfragen, ob die Leistung selbst in eigener Praxis erbracht wurde.

2.    Staatsregierung muss auf Bundesebene gesundheitspolitische Konsequenzen fordern:
Die Staatsregierung muss sich bei der anstehenden Gesundheitsreform dafür einsetzen, dass bestehende Ungleichgewichte im Gesundheitssystem, also etwa teilweise Unterfinanzierungen einzelner medizinischer Leistungen nachgebessert werden. Denn dadurch wird eine Art „Quersubventionierung“, sprich: Abrechnungsbetrug begünstigt und zum Teil gar stillschweigend geduldet.
Arztrechnungen müssen transparent sein, d.h. an die Patientinnen und Patienten gestellt und zwar so, dass diese sie verstehen und nachprüfen können. Für die Behandelten wie für die Kostenträger muss auf Anhieb erkennbar sein, ob eine Arztrechnung den Vorgaben der Gebührenordnung für Ärzte (GOÄ) entspricht.

3.    Regierung muss Voraussetzungen konsequenter strafrechtlicher Verfolgung schaffen:
Es braucht keine gesetzliche Änderung in der GOÄ, um Abrechnungsbetrug bei Laborleistungen besser in den Griff zu bekommen. Seit 1996 ist klar geregelt, dass nur Leistungen abgerechnet werden dürfen, die man selbst erbracht hat oder die unter der eigenen fachlichen Weisung erbracht wurden. Staatsanwaltschaften und Polizei müssen entsprechend eingewiesen und personell ausreichend dafür ausgestattet werden.

4.    Das Gesundheitsministerium muss konsequente berufsrechtliche Verfolgung fordern:
Einem Verdacht auf Abrechnungsbetrug muss von den Privaten Krankenversicherungen und den Beihilfestellen konsequent nachgegangen, Rückforderungen müssen konsequent gestellt und auch eingetrieben werden. Die Berufsaufsichtsbehörden sind aufzufordern, konsequent von ihren disziplinarrechtlichen Möglichkeiten Gebrauch zu machen.

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Wo Rauch ist, ist auch Feuer

SoKo spürt Einflussnahmen
In der Rückschau betrachtet gingen die Verfahren rund um das Betrugssystem im Zusammenhang mit Speziallaborleistungen aus wie das „Hornberger Schießen“. Denn es wurden zwar umfangreiche Ermittlungen groß aufgezogen, aber rausgekommen ist bisher nahezu nichts. Das ist nach Aussagen eines ehemaligen SoKo-Mitglieds der Hauptgrund, dass sich das Gefühl einer Einflussnahme „von oben“ im Verlauf der Ermittlungen nahezu zwangsläufig ergeben habe.  Auch wenn auf die SoKo- Mitglieder selbst kein direkter Druck ausgeübt wurde, bekamen sie doch die Folgen der richtungsweisenden Entscheidungen zu spüren.  Einen direkten Draht zur Generalstaatsanwaltschaft oder gar dem Ministerium gab es für die Polizistinnen und Polizisten, die weisungsgebunden mit den Ermittlungen betraut waren, naturgemäß nicht. Deshalb ist es absolut nachvollziehbar, dass es den Beamtinnen und Beamten im Untersuchungsausschuss schwer fällt, Vorwürfe zu konkretisieren, es habe Einflussnahmen gegeben. Denn die geschahen nicht auf ihrer Ebene. Auch das BLKA konnte in einer internen Überprüfung der Vorwürfe eine Einflussnahme nicht sicher ausschließen.
Das miserable Ergebnis aber spricht für sich und hat das Misstrauen, es sei nicht mit rechten Dingen zugegangen, immer wieder neu aufflackern lassen. Aus dem Verfahren gegen den korrupten Staatsanwalt H. ergaben sich zunächst Ermittlungen gegen bundesweit ca. 10 000 Ärzte. Nach und nach wurde abgeschichtet. Erst handelte es sich um einen vierstelligen Bereich an Verdächtigen, dann waren Verfahren gegen ca. hundert Ärztinnen und Ärzte im Gespräch, dann waren‘s nur noch 9 oder 10 und schließlich wurde nur ein einziger Arzt verurteilt. Alle anderen Verfahren wurden nicht ausermittelt oder eingestellt und verjährten. Das sind die empörenden Fakten, die auch noch so viel Gerede drum herum nicht vernebeln kann.

Klare Ansage der Staatsanwaltschaft
Immer wieder dreht sich die Mehrheit aus CSU und SPD im Untersuchungsausschuss um fachliche und persönliche Differenzen der SoKo- Mitglieder untereinander oder mit den Vorgesetzten.  Aber interessant für die Aufklärung des in Frage stehenden Justizskandals sind wenn überhaupt fachliche Auseinandersetzungen. Diese gab es zu Beginn der „SoKo Labor“, als noch nicht klar war, welche Ermittlungsansätze verfolgt werden sollten, was als strafbar bewertet und welches Ausmaß das Verfahren haben würde. Ein weiterer Teil der Differenzen gründete außerdem in dem „heterogenen Personalkörper“ der SoKo, wie es ein ehemaliges Mitglied beschreibt. Einige der Beamtinnen und Beamten hatten keinerlei Erfahrung mit großen Wirtschaftsstrafverfahren, nahezu niemand kannte sich im ärztlichen Abrechnungsdschungel aus. Nachdem die fachlichen Fragen, insbesondere durch den erfahrenen und fachlich versierten sachleitenden Staatsanwalt ausgeräumt wurden, besserte sich auch die Stimmung innerhalb der SoKo deutlich. Es hatte danach keiner mehr das Gefühl, dass zu umfangreich ermittelt wurde. Und das Ziel, die Abrechnungsbetrüger unter den Ärzten vor Gericht zu bringen, teilten ohnehin alle SoKo-Mitglieder.

Die Rede von „höchstrichterlicher Rechtsprechung“
Zweifel an der Strafbarkeit der Betrugsvariante „M III/ M IV“ mussten die Ermittlerinnen und Ermittler nicht haben, denn der zuständige Staatsanwalt hatte ebenfalls keine, aus guten Gründen. Er konnte sich auf zahlreiche Entscheidungen aus Bayern und anderen Bundesländern stützen, die teilweise 10Jahre und mehr zurücklagen. Bei keiner dieser Entscheidungen wurde die Notwendigkeit gesehen, auch nicht von Seiten der Verurteilten, eine höchstrichterliche Klärung herbeizuführen, obwohl die Möglichkeit bestanden hätte. Offensichtlich wurde die Frage, ob es sich bei der Abrechnung nicht selbst erbrachter privatärztlicher Leistungen um strafbaren Betrug handelt, von Staatsanwaltschaften und Gerichten einheitlich mit „Ja“ beantwortet – mit Ausnahme der Münchner Generalstaatsanwaltschaft.
Unter einigen Ausschuss-Mitgliedern herrscht augenscheinlich immer noch Unklarheit hinsichtlich des Begriffes „Pilotverfahren“. Dabei war von einer höchstrichterlichen Rechtsprechung durch den BGH lange nicht die Rede. Es ging zunächst lediglich darum, mehrere Verfahren aufgrund der schieren Masse beispielhaft durchzuexerzieren, um die Restlichen mit den gewonnenen Erfahrungen einheitlich auf dem Schriftweg abarbeiten zu können. Wer die Entscheidung getroffen hat, lediglich ein Verfahren vor den BGH zu bringen und alles andere fallen zu lassen, ist nach wie vor ungeklärt – und durch die Befragung von SoKo-Mitgliedern auch kaum zu klären.

Klare Trennung zwischen den Tatvarianten
Anders verhält es sich bei § 299 StGB (Bestechlichkeit und Bestechung im geschäftlichen Verkehr). Herrschende Meinung auf Basis der derzeitigen Gesetzeslage war und ist, dass niedergelassene Ärztinnen und Ärzte keine tauglichen Täterinnen und Täter für dieses Delikt sein können. Hier gibt es eine Strafbarkeitslücke, die demnächst behoben werden soll. Lediglich ein Aufsatz in einer juristischen Zeitschrift vertrat zu Beginn der Ermittlungen der „SoKo Labor“ eine gegenteilige Meinung. Hier gab es also eine erhebliche Rechtsunsicherheit, auch bei dem sachleitenden Staatsanwalt, die einer Klärung bedurfte. Letztendlich wurde aber unter den durchsuchten bayerischen Ärztinnen und Ärzten kein geeigneter Fall gefunden.

Sackgasse SoKo-interne Differenzen
Auch wenn es sicherlich menschliche Schwierigkeiten innerhalb der SoKo gegeben hat, spielt dies letztendlich keine Rolle für den Untersuchungsausschuss. Die akribische Arbeit der „SoKo Labor“ wurde durchwegs gelobt, sowohl BLKA intern, als auch von der Staatsanwaltschaft.
Es festigt sich im Verlauf der Befragungen der Eindruck, dass der Ausgang der Verfahren für alle Ermittlerinnen und Ermittler frustrierend war. Ihre ausermittelten Fälle wurden von der Staatsanwaltschaft Augsburg „auf Halde“ gelegt und lösten sich später in Luft auf. Dabei hatten sich diese Ärztinnen und Ärzte genauso strafbar gemacht wie der „Pilotarzt“, der zu mehr als drei Jahren Haft verurteilt wurde.
Sattler und Mahler, die den Skandal hartnäckig an die Öffentlichkeit gebracht und dafür bis heute gemaßregelt und diskreditiert werden, werden in den Befragungen und den Akten als fachlich kompetente und sehr gute, buchstäblich ausgezeichnete Ermittler dargestellt – selbst von solchen Vorgesetzten, die ihre Hartnäckigkeit missbilligten. Letztendlich lagen sie mit ihren Vorwürfen richtig. Ein ausgemachter Justizskandal  wie dieser, wird nicht kleiner, wenn man kritische Beamte schlecht zu machen sucht und ihre Einwände kleinredet. Das Ergebnis bleibt in jedem Fall gleich erbärmlich: Ein einziger Arzt wurde bislang verurteilt und aberhunderte Verfahren hat man verjähren lassen. Mangels abschreckender Wirkung läuft das lukrative Abrechnungsbetrugsmodell auch heute noch weiter. Das ist und bleibt der wahre Skandal.