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7. Sitzung des UA Labor: No audit im Fall Schottdorf

Erkenntnis des Tages
Während uns bisher nahezu jeder Zeuge weismachen wollte, dass es unmöglich sei, bei der, meist computergestützten, Abrechnungsprüfung zu erkennen, ob ein Arzt die Rechnung entsprechend seiner Qualifikation überhaupt stellen durfte, kristallisierte sich in dieser Sitzung heraus, dass eine Stelle es doch konnte und zwar seit knapp 30 Jahren. Die KVB prüft sehr wohl nach, ob ein Arzt überhaupt die entsprechende Qualifikation hat, Laborleistungen zu erbringen und abzurechnen. Dies wird bereits seit 1984 (!) so gemacht. Die KVB lässt sich Zeugnisse und Zertifikate über Weiterbildungsmaßnahmen vorlegen, speichert sie in einem Arztregister und führt sogar eine Gegenprüfung durch. Inzwischen läuft dies hauptsächlich über die Abrechnungsprüfsoftware, die auch vom Landesprüfungsamt für Sozialversicherungen gelobt wurde.


Falschaussage ja oder nein?
Hauptthema in der gestrigen Sitzung war die mögliche Falschaussage der Zeugin des Landesamtes für Finanzen. Diese zeigte sich äußerst zerknirscht und entschuldigte sich dafür, dass sie den Brief des LKA in ihrer ersten Aussage unerwähnt gelassen hatte. Sie konnte den Zusammenhang zum Fall Schottdorf damals nicht herstellen. Tatsächlich war sie im Jahr 2008 sogar mit dem Vorgang befasst und telefonierte mit einem Ermittlungsbeamten der Staatsanwaltschaft München I. Mit wem wusste sie leider nicht mehr, da sie keinerlei Erinnerung mehr an die damaligen Ereignisse hatte. Sie gab den Fall an die zuständige Leitstelle, die Personalnebenstelle in Regensburg, ab, da sie der Ansicht war, dass die Dienststelle München hier allein nichts ausrichten konnte und diese grundsätzlich nur auf Anweisung handelt. In der Leitstelle versprach man ihr, sich darum zu kümmern.


No audit – kein Interesse
Die Leitstelle entschied sich dafür, nichts zu tun. Für die Beilhilfefestsetzung werden grundsätzlich nur wenige Daten erfasst (Rechnungsdatum, Behandlungsdatum und Rechnungsbetrag) und diese auch nur für kurze Zeit. Die Arztrechnungen werden umgehend nach der Auszahlung an den Beihilfeberechtigten vernichtet. Es war also unmöglich, in der Vergangenheit bearbeitete Rechnungen noch einmal auf Abrechnungsbetrug zu überprüfen. Aber auch für die Zukunft wurden keinerlei Maßnahmen getroffen, um diesem Betrugssystem entgegenzuwirken. Den Beihilfestellen des Landesamtes für Finanzen kommt es nach wie vor grundsätzlich nur darauf an, dass die Rechnung formell in Ordnung ist. Inhaltlich wird nicht nachgeprüft. Nach der Vorgehensweise würde auch die Behandlung eines Mannes durch einen Gynäkologen wegen Schwangerschaft nicht weiter auffallen.
Das Landesamt für Finanzen rühmt sich zwar als „einer der federführenden IT-Dienstleister innerhalb der staatlichen Verwaltung in Bayern“ für seine Software BayBAS (Bayerisches Beihilfeabrechnungssystem). Leider ist diese wohl überhaupt nicht geeignet, Abrechnungsbetrügereien auf die Spur zu kommen.
Nach der Anfrage des LKA also wieder Business as usual, da man mit den zur Verfügung stehenden Mitteln diesem Betrug nicht auf die Schliche kommen konnte.
Warum wird die Software dann nicht verbessert? Ganz einfach: weil sowohl die einzelnen Dienststellen des Landesamtes für Finanzen, als auch die Zentralabteilung und Leitstellen nur innerhalb ihres kleinen, völlig unzureichenden Rahmens tätig sind. Für eine Erweiterung brauchen sie eine Anweisung aus dem Finanzministerium und die kam bis heute nicht.


Dringender Handlungsbedarf für Söder
Den Finanzminister interessiert offensichtlich nicht, dass Steuergelder in größerem Umfang auf betrügerische Art und Weise abgegriffen werden. Auch die Ermahnung des Bayerischen Obersten Rechnungshofes blieb ungehört. Durch eine an die KVB angelehnte Abrechnungsmethode mit einem entsprechenden Arztregister wäre zumindest diese Betrugsmethode sofort abzustellen. Dies ist dringend zu tun! Denn für die Patienten entsteht nicht nur ein materieller, sondern unter Umständen auch ein physischer Schaden.


Auswirkungen des Systems
Im Jahr 1996 wurde die GOÄ unter anderem deswegen geändert, um fehlsteuernden Gebührenanreizen, die zu Mengenausweitungen insbesondere im Laborbereich führen, entgegenzuwirken. Für den Patienten bestand die Gefahr, dass an ihm medizinisch nicht notwendige Untersuchungen rein aus Profitgier durchgeführt werden. Die Betrugsmethode im Zusammenhang mit der Abrechnung von Speziallaborleistungen, die auch von anderen Laboren umgesetzt wurde, umging genau diese Änderung und tut das bis heute. Durch die Nichtbeachtung und Nichtverfolgung dieser Betrugsart besteht der dringende Verdacht, dass bis zum heutigen Tag unnötige und teure Blutuntersuchungen insbesondere an Privatpatienten/ Beihilfeberechtigten durchgeführt werden. Besonders lohnend ist dieses Geschäft auch, weil die GOÄ seit 1996 preislich nicht mehr angepasst wurde. Im kassenärztlichen Bereich finden in regelmäßigen Abständen Anpassungen der Preise für Laborleistungen statt, insbesondere bedingt durch die Technisierung und Automatisierung der Durchführung von Laboruntersuchungen. Der gesamte technische Fortschritt, der insgesamt vor allem zu einer Verbilligung der Laborleistungen geführt hat, kommt bei Privatpatienten/ Beihilfeberechtigten dagegen überhaupt nicht an.
Wir werden uns weiter bemühen, die Auswirkungen dieser Ignoranz herauszuarbeiten, damit endlich politisch gehandelt wird.


Beschluss der umfangreichen Zeugenliste
In der gestrigen Sitzung wurde die umfangreiche Zeugenliste mit knapp 80 Zeugen beschlossen. Möglichst bald sollen die beiden ehemaligen „SoKo Labor“- Mitglieder Sattler und Mahler kommen. Um dem Pensum gerecht zu werden, wird es zunächst zwei Sondertermine geben, Montag, den 09.03.2015 ab 13 Uhr und Montag, den 23.03.2015 ab 9 Uhr. An den beiden darauffolgenden Dienstagen beginnt die Sitzung dann jeweils schon um 9 Uhr.
In der nächsten Sitzung am 24.02.2015 kommen zwei weitere Zeugen des Landesamtes für Finanzen.

4. Sitzung des Untersuchungsausschusses

Keine Kontrolle – kein Interesse

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Von sich aus wird weder die KVB noch die bayerische Landesärztekammer oder das Landesamt für Finanzen (zuständig für die Beihilfe) tätig und prüft Arztrechnungen auf ihre Richtigkeit. Das haben die vier Zeugen der 4. Sitzung des UA Schottdorf deutlich gemacht. Zwei vom Gesundheitsministerium, einer vom Finanzministerium und der Geschäftsführer der bayerischen Landesärztekammer haben dabei auf die Rechtslage verwiesen. Dabei mussten sie auch einräumen, dass weder Patientinnen und Patienten noch die Beihilfestelle allein aus der Rechnung des Arztes Betrug oder Verstöße gegen die Gebührenordnung für Ärzte erkennen könnten. Eine Kontrolle kann also generell nicht stattfinden. Tätig werden kann demnach etwa die Berufsaufsicht wie die Staatsanwaltschaft erst, wenn ein konkreter Anfangsverdacht vorliegt. Umfassende Presseberichterstattung wird übrigens nicht als ausreichender Hinweis auf eine mögliche Fehlentwicklung gesehen.

Wir haben eine Vielzahl von Hinweisen auf Tausende Fälle von Abrechnungsbetrug – und Regierung und CSU stören sich nicht an diesem zum Betrug einladenden System. Im Gegenteil, die CSU hat diese eklatante Gesetzeslücke noch unter Verweis auf „Datenschutz“ verteidigt. Gibt es eigentlich noch ein Wirtschaftsgebiet, auf dem Rechnungen systematisch und gesetzlich geschützt gezahlt werden müssen, ohne dass man prüfen kann oder irgendjemand anders prüft, ob die Leistungen erbracht wurden? Entsprechende Hinweise nehmen wir dankend entgegen.

Planwirtschaft oder staatlich organisierte Misswirtschaft? 

Das Gesundheitssystem generell ist zu unser aller Glück nicht als Markt organisiert. Es ist also nicht der Geldbeutel, der darüber entscheidet, welche Leistungen ich als Patient bekomme. Aber wenn der Markt nicht als Korrektiv funktioniert, weil er hier fehl am Platz ist, muss eine andere Funktion oder Instanz verhindern, dass es zu Fehlallokationen kommt. Wie die Agrarpolitik ist unser Gesundheitssystem planwirtschaftlich organisiert. Aber leider funktioniert offenbar Planwirtschaft in Bayern auch nicht viel besser als im Osten. Bei uns liegt das daran, dass starke wirtschaftliche Interessenten, die von der bisherigen Misswirtschaft profitieren, bzw. ihre Lobbyisten das verhindern.

Auch der Bereich der Laborleistungen unterliegt planwirtschaftlichen Regelungen. So ist beispielsweise die Gebührenordnung für Ärzte (GOÄ), die bestimmt welchen Preis in Euro eine ärztliche Leistung hat, eine Rechtsverordnung des Bundes, erlassen mit Zustimmung der Länder. Ein solches System kann aber nur funktionieren, wenn kontrolliert wird, ob die Regelungen eingehalten werden und wenn ggf. bei Fehlentwicklungen nachgesteuert wird. Stellt ein Bundesland selbst Fehlentwicklungen fest, kann es selbstverständlich über den Bundesrat Änderungen anregen. In Bayern, gab es aber laut Gesundheitsministerium, keinen Anlass dazu.

Im Sozialausschuss des bayerischen Landtags im Jahr 2000 ging es auch um Abrechnungsbetrügereien, allerdings von Kassenärzten. Hier rühmte sich das bayerische Gesundheitsministerium damit, konsequent auf die KVB eingewirkt zu haben, dass dieses System schnellstmöglich abgestellt wird: „Ob und wie weit die Neuregelungen in der Lage sein werden, Missbräuche auszuschließen, wird man sorgfältig beobachten müssen. Wie bei allen planwirtschaftlichen Regelungsmechanismen werden die Markteilnehmer versuchen, ihre Interessen an die Neuregelung anzupassen. Neue administrative Interventionen sind dann die übliche planwirtschaftliche Reaktion.“ Völlig unverständlich ist deshalb, warum sich Regierung und CSU nicht gleichermaßen Privatpatienten wie Steuerzahlern verpflichtet und deshalb zu Korrekturen veranlasst sehen.

Keine fachliche Qualifikation notwendig für Laboruntersuchungen?

Die letzte große Änderung der GOÄ fand vor bald 20 Jahren statt. Damals musste insbesondere der Laborbereich reformiert werden, wegen der rasanten technischen  Entwicklung. Die aber hat sich seitdem eher noch beschleunigt. So gibt es nunmehr Apparate, mit denen auch Nicht-Laborärzte in der Lage sind, spezielle Untersuchungen nach M III oder M IV durchzuführen. Man wollte uns im Untersuchungsausschuss weismachen, dass deshalb im Prinzip jeder Arzt berechtigt ist oder sogar war, viele M-III- und M-IV-Leistungen zu erbringen, auch wenn er kein Facharzt für Laboratoriumsmedizin ist.

In der GOÄ steht tatsächlich nicht ausdrücklich, dass M-III-/ M-IV-Leistungen nur von Speziallaboren erbracht werden dürfen. Aber die Laborleistung muss dennoch zum Fachgebiet des Arztes passen, denn er muss sie „fachgerecht“ erbringen oder qualifizierte Weisungen geben. Ein Arzt der M-III-/ M-IV-Leistungen selbst abrechnen möchte, braucht also zumindest eine fachliche Weiterbildung in diesem Bereich und muss zahlreiche Vorgaben, die die Bundesärztekammer formuliert hat, erfüllen. Die wenigsten Praxen niedergelassener Ärzte werden über die entsprechenden räumlichen und personellen Mittel verfügen, um die Untersuchungen fachgerecht durchzuführen.

Die zahlreichen Ärzte aber, gegen die wegen Abrechnungsbetrug ermittelt wurde, waren ohnehin auf ein Speziallabor angewiesen und konnten die Untersuchungen nicht in ihrer eigenen Praxis durchführen, weil die Technik damals noch gar nicht existierte.

Intransparente Rechnungen

Bei der Änderung der GOÄ 1995 wurde eingefügt, dass ein Arzt nur selbstständig bzw. „unter seiner Aufsicht nach fachlicher Weisung“ erbrachte Leistungen selbst abrechnen darf. Ein Einkauf von Laborleistungen und deren Weiterverkauf an den Patienten sind seitdem explizit verboten. Doch genau das war die Tathandlung im Betrugssystem, das den Untersuchungsausschuss interessiert. Im Rahmen der GOÄ-Änderung wurden die Ärzte umfassend informiert. Der Geschäftsführer der bayerischen Ärztekammer, hält den Wissensstand der bayerischen Ärzte deshalb diesbezüglich für ausreichend. Dass dann doch ein Abrechnungsbetrugssystem über Jahre laufen konnte, wird auf die kriminelle Energie einzelner geschoben. Aber als Patient, Beihilfestelle oder private Krankenkasse einem betrügerischen Arzt auf die Schliche zu kommen, ist faktisch unmöglich. Kassen und Beihilfestellen prüfen grundsätzlich nur, ob die abgerechnete Leistung medizinisch sinnvoll und die Höhe des berechneten Betrags angemessen ist. Wer die Laborleistung wirklich erbracht hat, ist angeblich undurchschaubar.

Quersubventionierung im Laborbereich 

„Anpassung von Mengensteuerungs- und Honorarbegrenzungsmechanismen“, die im Zuge der Laborreform 2008 laut aktueller Stellungnahme der Regierung im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherungen vorgenommen wurden, gab es im privatärztlichen Bereich bis heute nicht. Ein Privatpatient ist also immer der Gefahr ausgesetzt, dass zu viele und unnötige Untersuchungen an ihm vorgenommen werden, damit beim Arzt die Kasse klingelt. Im Bereich der kassenärztlichen Versorgung wurden die abrechenbaren Leistungen für Ärzte stark gekürzt oder budgetiert. Laborleistungen für Kassenpatienten etwa bringen den Laboren meist nur ein paar Euro, der Privatpatient zahlt im Durchschnitt das Vierfache für die gleiche Untersuchung. Privatpatienten werden offenbar auch genutzt, Defizite auszugleichen: eine Art „Quersubventionierung“.

Auch Ärzte müssen keine Heiligen sein

Rechnungen müssen so gestellt und nachvollziehbar sein, dass Patientinnen und Patienten sie auch lesen und nachprüfen können. Das ist das Minimum an Verbraucherschutz bzw. Mündigkeit, das auch Patientinnen und Patienten zugestanden werden muss. So muss für die Behandelten wie für die Kostenträger auf Anhieb erkennbar sein, ob eine Arztrechnung den Vorgaben der Gebührenordnung für Ärzte (GOÄ) entspricht. Angesichts eines Abrechnungsbetrugsskandal wie dem vorliegenden, mit Tausenden von Fällen, kann niemand mehr guten Glaubens davon ausgehen, dass Ärzte schon richtig abrechnen werden. Auch Ärzte haben Anspruch darauf, nicht wie Heilige, sondern wie ganz normale wirtschaftliche Akteure behandelt zu werden.

Modell “Kleiner Prinz”: die ahnungslose Regierung

In der letzten Sitzung  des Untersuchungsausschuss „Labor“ ging es um das Gesundheitssystem und speziell um die Abrechnung von Laborleistungen. Die Regierung wurde von der Landtagsmehrheit aufgefordert, zu den gesetzlichen Rahmenbedingungen und zum Fragenkomplex 1 des Fragenkataloges Stellung zu nehmen. Dazu wurde in der Sitzung dann Bericht erstattet.

Wir hatten bereits in der ersten Ausschusssitzung eingefordert, zu diesen Fragen einen unabhängigen Gutachter zu beauftragen. Denn es reicht nicht aus, wenn die Regierung uns erzählt, welche Pflichten sie hat und ob sie sie erfüllt hat. Nur wenn das Pflichtengerüst neutral dargestellt wird, lässt sich klar bewerten, ob die Regierung sich daran gehalten hat.

Probleme im Gesundheitswesen? Regierung weiß von nix

Das Ergebnis war also vorauszusehen: Natürlich hat das Staatsministerium für Gesundheit und Pflege aus seiner Sicht die ihm obliegende Rechtsaufsicht über das System der gesetzlich Versicherten korrekt ausgeführt. Dabei macht man sich einen schlanken Fuß: erfüllt wurden nur die Pflichten, die gesehen wurden oder werden wollten. Das ist ein bisschen wie das Modell “Der kleine Prinz”: Gab der nur Aufträge, die auch ohne seine Befehle umgesetzt wurden, sieht die Regierung nur die Pflichten, die sie erfüllt hat.
Ansonsten gibt sich die Regierung weitgehend ahnungslos. So war es angeblich noch nie erforderlich, gegenüber der Kassenärztlichen Vereinigung Bayern (KVB) rechtsaufsichtlich tätig zu werden. Dabei lief bereits vor 15 Jahren ein Verfahren gegen Schottdorf, in dem Vertretern der KVB vorgeworfen wurde, diesen zu verschonen. Im Bayerischen Landtag ging es damals auch um die Frage, ob die Regierung in diesem Fall rechtsaufsichtlich hätte tätig werden müssen.

Medien berichten – Regierung hat nichts mitbekommen

Skurril ist auch: Trotz einer massiven Medienberichterstattung über das Pilotverfahren und den damit zusammenhängenden Abrechnungsbetrug durch mutmaßlich 3000 bayerische Ärzte und einer kolportieren Schadenssumme von ca. 500 Millionen Euro liegen der Regierung nach eigenen Angaben keine umfassenden Erkenntnisse über einen Schaden vor.
Auch das System der Kick-back-Zahlungen zwischen Laborbetreibern und Ärzten ist seit mehr als drei Jahrzehnten bekannt und kritisiert worden. Dennoch sieht die Regierung kein „strukturelles oder systematisches Defizit im Abrechnungssystem für Privatpatienten“.
Im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung wurde dagegen wenigstens im Jahr 2008, im Zuge der Laborreform, diesem System ein Riegel vorgeschoben. Seitdem dürfen in Laborgemeinschaften erbrachte Laborleistungen nur noch durch die Laborgemeinschaft selbst mit der KVB abgerechnet werden und nicht mehr vom auftraggebenden Arzt.

Leider niemand zuständig für Privatpatienten

Immer wieder wird in der Stellungnahme der Regierung betont, dass es sich bei dem Verhältnis Arzt zu Privatpatient um ein rein privatrechtliches Verhältnis handle, in dem leider niemand die Rechtsaufsicht habe. Nicht erwähnt wird, dass in Deutschland eine Krankenversicherungspflicht nach § 193 III VVG besteht und sich Privatpatienten eben bei einer privaten Krankenversicherung versichern müssen. Diese wickelt, je nach Vertragsgestaltung, die Arztrechnungen für den Patienten ab und überprüft diese auch. Die privaten Krankenkassen unterstehen der Rechtsaufsicht der Bundesfinanzagentur.
Unerwähnt bleibt auch, dass Beihilfeberechtigte, bspw. Staatsbeamte, ihre Arztrechnungen üblicherweise bei der Beihilfestelle einreichen, die diese genauso überprüft, wie die KVB. Zuständig wäre hier beispielsweise das Landesamt für Finanzen, das dem bayerischen Finanzministerium untersteht.

Politisch verantwortungslos

Es ist schwer zu glauben, dass niemandem aufgefallen sein soll, dass die einsendenden Ärzte gar nicht befugt waren, Speziallaborleistungen abzurechnen. Diese unhaltbaren Zustände und die Ignoranz der Regierung werfen also nicht nur eine Reihe von rechtlichen Fragen auf. Auch politisch ist die „Stellungnahme“ der Regierung ein Eingeständnis völliger gesundheitspolitischer Unfähigkeit und Verantwortungslosigkeit.

Privatversicherte werden seit Jahrzehnten ausgenommen wie eine Weihnachtsgans und Laborunternehmer enden als Vielfach-Millionäre, aber niemand sieht sich veranlasst, dagegen etwas zu tun. Während im Bereich der kassen- und vertragsärztlichen Selbstverwaltung, nach Aussage der Kassenärztlichen Vereinigung (KVB), einiges unternommen wurde, „Anreizen zu medizinisch unbegründeten Leistungs- und Vergütungsmehrungen wirksam entgegenzutreten“, geschah im Bereich der Privatpatienten – nichts!

Wie geht’s weiter?

Ob wirklich niemand für die Rechtsaufsicht im Bereich der Privatversicherten zuständig oder dazu verpflichtet ist, ein fehlgesteuertes System zu korrigieren, werden wir uns in einer der nächsten Sitzungen von einem unabhängigen Experten darstellen lassen. Einen entsprechenden Beweisantrag haben wir zusammen mit den Freien Wählern bereits gestellt.
In der nächsten Sitzung am 11.11.2014 um 14 Uhr kommen Vertreter des Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege, des Finanzministeriums und der bayerischen Landesärztekammer. Wenn sie bei der vorgegebenen Linie bleiben, kann das noch heiter werden.